一个地道的政客，白送人一条小巷都得脸红；可一个投身政界的商人……却会……对湖滨公园收门票，还会把在他店外买炉灶上光剂定为重罪，完了还把这一切都美其名曰「公共建设」……
——杜利先生[1]
在本世纪的美国，垄断的主要形式，并非自然垄断，也非人为垄断或直接的国家垄断，而是掌握在私人手中的国家垄断。私营公司因无法靠自身力量将竞争者挡在门外，从而无法建立垄断或卡特尔，于是，它们便转向了政府。这便是运输业管制的起源——州际商业委员会（ICC）和民用航空委员会（CAB）的由来。一个类似的过程，也催生了职业执照制度，该制度赋予了许多行业工会垄断权力，其中就包括势力最庞大、也或许是所有行业工会中最有害的一个——美国医学会。
私人卡特尔所面临的困境，在洛克菲勒的一段描述中得到了绝佳的体现。麦基（McGee）曾引用过这段话，描述的是 1872 年一次试图控制原油生产、抬高油价的失败尝试：
……原油的高价，一如既往地，也正如只要石油还能从地底冒出来就将永远如此地，导致了产量的增加，结果他们的石油多到卖不出去。我们找不到市场。
……当然，任何不在这个联盟里的人都在拼命地生产；而至于那些在联盟中的人，他们中许多都是有头有脸的正人君子，但那份诱惑实在太大了，谁都想偷偷多采点油，超出他们向同伙或我们承诺的产量。在那个价位上，想阻止石油源源不断地冒出来，似乎太难了……
洛克菲勒的预测还是过于悲观了。今天，尽管石油依然从地底冒出来，但联邦和州政府却在 1872 年的石油生产者们失败的地方取得了成功。通过联邦石油进口配额和各州对产量的限制，他们成功地维持了高油价和低产量。这可真是「进步」。
一种普遍的观点认为，十九世纪末的铁路公司拥有近乎无限的垄断权力。但实际上，正如科尔科（Kolko）所揭示的，当时的长途运输业竞争异常激烈，运费持续下降，铁路公司的数量也在增加，直到世纪之交后才停止。某条线路或许能在其沿途的短距离运输上形成垄断，但一个往返于两大主要城市之间的托运人，却有许多可供选择的路线——例如，在圣路易斯和亚特兰大之间，就存在着二十条线路。铁路公司的「回扣」，这个常被当作垄断证据的现象，其本质恰恰相反：那是一些大托运人通过威胁要将货物交给竞争对手运输，而从某家铁路公司那里成功争取到的折扣。
铁路公司的高管们确实常常聚在一起试图操纵运价，但这些密谋大多都以失败告终，而且往往在短短几个月内就土崩瓦解，原因正如洛克菲勒所指出的那样。要么是协议各方为了从彼此手中抢客户，而偷偷降价（通常是通过错报货物类别或提供秘密回扣的方式）；要么就是某个局外的铁路公司趁着高运价乘虚而入。金融巨头 J. P. 摩根（J. P. Morgan）曾倾其巨大的财力和声誉，试图将铁路行业卡特尔化，结果却几乎是惨败而归。例如，在 1889 年初，他组建了「州际商业铁路协会」，以控制西部各铁路的运价。但到了三月，价格战便已打响，而到了六月，一切又回到了他干预之前的原状。
此时，一个新的因素登场了。1887 年，在大部分铁路行业（这与多数历史书的说法相反）的支持下，联邦政府成立了州际商业委员会（ICC）。ICC 最初的权力有限；摩根曾试图利用它来强制执行 1889 年的协议，但未能成功。在接下来的 31 年里，它的权力稳步扩张，起初是允许它禁止「回扣」（科尔科估计，回扣使铁路公司损失了其总收入的 10%），最终则是赋予了它直接设定运价的权力。
对州际商业委员会（ICC）的决策最感兴趣的，莫过于铁路行业内部的人。结果便是，他们主导了 ICC，而 ICC 也迅速沦为一种工具，帮助他们实现那些在自由市场上无法获得的垄断价格。这种模式早在 1889 年就已清晰可见，当时，ICC 的首任委员之一阿尔迪斯·沃克（Aldace Walker）辞去公职，转而出任摩根旗下「州际商业铁路协会」的负责人，并最终做到了艾奇逊-托皮卡-圣塔菲铁路公司（Atchison, Topeka, and Santa Fe）的董事会主席。时至今日，ICC 依然扮演着铁路行业的卡特尔代理人角色；此外，它还将其权力扩张至其他运输领域，并在可能的情况下，阻止它们通过降价来与铁路竞争。
早在 1884 年，铁路行业的人士就已普遍意识到联邦管制能给他们带来的好处；他们花了 34 年的时间，才终于让政府来为他们设定运价。航空业则诞生于一个对管制更为「友好」的时代。1938 年，民用航空委员会（CAB）——其前身为民用航空管理局——成立了。它被赋予了监管航空票价、在各航司之间分配航线，以及控制新公司进入航空业的权力。从那天起，直到上世纪 70 年代末行业放松管制，全美没有一条新的干线航空公司——即主要的、定期的、跨州客运航司——被创立起来。
民用航空委员会（CAB）有一个限制：它只能监管跨州航空公司。而在美国，恰好有一条主要的州内航线，即旧金山至洛杉矶航线。太平洋西南航空公司（Pacific Southwest Airlines, PSA）就在这条航线上运营，由于没有跨州业务，它不受 CAB 的票价管制。在放松管制之前，PSA 往返于旧金山和洛杉矶之间的票价，大约只有全美任何其他同等距离的跨州航线票价的一半。这为我们提供了一个衡量 CAB 对价格影响的标尺：它将票价维持在了市场竞争水平的大约两倍。
这是否意味着，乘客花在机票上的钱，有一半都变成了航空公司的垄断利润？并非如此。管制的后果，远比简单的财富转移更具浪费性。如果两个城市间的票价是一百美元，而航空公司运送一名乘客的成本是五十美元，那么每增加一名乘客，就意味着五十美元的利润。于是，每家航空公司都愿意承担额外的成本——最高可达每位乘客五十美元——来从竞争对手那里吸引客源。如果没有 CAB，航空公司会通过价格竞争，将票价一路降至五十美元，从而消除这部分超额利润。而有了 CAB 来设定票价，它们则通过一些没什么实际用处的竞争方式，达到了同样的效果。它们可能会在广告、花哨的飞机餐和更时髦的空姐身上大把烧钱，也可能会为了给乘客提供更频繁的航班而让飞机半空着飞行。美国航空业的平均载客率（即售出座位的百分比）一度只有 50% 左右。若能分析一下放松管制后载客率的变化，那将是件很有趣的事，我们可以借此估算出，那些空座位中，有多少是源于不可避免的需求波动，又有多少是航空公司在通过竞争，消耗掉那些由管制赋予他们的垄断利润。
在这个复杂的世界里，一个政治论点能被每个人都轻易获得的证据所证实，是十分罕见的。但在放松管制之前，航空业恰好提供了这样一个案例。如果你不相信政府对运输业的管制会推高价格，你可以打电话给任何一家可靠的旅行社，问问是不是所有跨州航线的票价都一样，问问 PSA 在旧金山和洛杉矶之间的票价与主流航司相比如何，再问问这个票价与国内其他同等距离的主要城际航线相比又如何。如果你不相信 ICC 和 CAB 是站在它们所监管的行业一边的，那就去想一想，为什么它们既要设定最高票价，又要设定最低票价。
ICC 和 CAB 是政府授予垄断权的一种典型。另一种重要性相当的，是职业执照制度。其背后的政治逻辑如出一辙：通过一项法律，建立一个政治机构，表面上是为了保护某种产品或服务的消费者。而生产者们，由于对这些机构的运作有着比消费者远为切身的利益，便接管了它们，并利用它们来抬高价格、阻止竞争。
最臭名昭著的例子，或许莫过于建筑行业对熟练工种的执照管理，例如水管工和电工。执照的颁发，实际上由各自的行业工会所控制，他们利用这一点来限制从业人数、抬高自身薪酬，有时甚至达到了惊人的水平。为了维持如此高的薪酬，工会必须严格控制持证工人的数量，并利用地方法规将无证工人排挤出去。这有时会导致想进入建筑行业的黑人与工会之间的冲突，因为工会想把他们以及除了现有工会成员的亲朋好友以外的所有人都拒之门外。行业工会还利用建筑法规，来阻止那些可能威胁到他们饭碗的技术革新。于是，低成本的建筑创新方法，在最需要它们的大城市里，被有效地禁止了。
在所有利用执照制度的行业工会中，最重要的当属美国医学会（American Medical Association, AMA），尽管它通常根本不被视为一个工会。医生执照由各州颁发，但各州的执照委员会，实际上都由 AMA 所控制。这毫不奇怪：假如你是一位州议员，除了医生，你还能找到谁更有资格来审批医生执照呢？但问题在于，限制医生数量符合医生的利益，其原因与限制水管工数量符合水管工的利益如出一辙：供求法则会推高他们的薪酬。
医生们以「保证质量」为由，向他人，也毫无疑问地向他们自己，为限制医生数量的行为辩护。即便这真的是他们的初衷，该论点也包含一个根本性的谬误。拒绝为能力排在后 50% 的人颁发执照，或许能提高医生的平均质量，但却降低了整个社会所能获得的医疗服务的平均质量。这并不意味着每个人都得到了更好的医疗服务，而只意味着一半的人根本得不到服务，或者每个人得到的服务都减半了。
AMA 所倡导的某些限制，例如要求行医执照申请者必须是美国公民，且必须用英语参加考试，其与医疗质量的关系也十分可疑。它们看起来更像是一种阻止移民医生与美国医生竞争的企图。在 1933 年之后的大萧条五年间，尽管有大批专业人士从德国和奥地利逃难至此，但美国接收的海外受训医生数量，却与之前五年持平。这惊人地证明了，有组织的医疗界拥有何等巨大的力量来限制外人进入其行业。
AMA 是如何控制医生数量的呢？在医生们完成培训后再拒绝给他们发证，会激起被拒者的极大敌意，这在政治上代价高昂。因此，AMA 主要依赖于对医学院的控制。要想获得执照，申请人必须毕业于一所「受认可的」医学院；而各州「受认可的」学校名单，正是来自 AMA 下属的医学教育和医院委员会。对于一所医学院而言，被从这份名单上除名就意味着毁灭。在上世纪 30 年代，当医生们也像其他人一样承受着大萧条的冲击时，医学教育和医院委员会致信各医学院，抱怨它们招收的学生数量超出了其培养能力。在接下来的两年里，所有学校都削减了招生名额。从那以后，AMA 的手段变得不那么露骨，但其背后的逻辑从未改变。
许多人，在面对监管委员会和职业执照制度的这些证据时，会辩称，解决方案是保留这些委员会和执照，但要让它们为公众利益服务。这无异于说，在过去一个世纪里，几乎所有监管机构和执照委员会表现出的一致模式都纯属偶然，并且可以被轻易改变。这纯属无稽之谈。政治不是靠利他主义或虔诚的意愿来运转的，政治靠的是权力。
一个能监管某个行业的政客，去帮助这个行业能得到的好处，要远多于去帮助广大的消费者。因为该行业的成员了解并深切关心监管的影响，而广大消费者——他们与该行业的关系只是其生活中微不足道的一小部分——既不知道自己正受到伤害，即便受到保护也浑然不觉。一个精明的政客——正如许多人已经做到的那样——既能帮助行业，又能为自己赢得保护消费者的美名。消费者们永远不会知道，如果没有这些管制，他们本该支付的价格是多少。
同样的原则也适用于执照制度。一旦它存在，就几乎不可避免地会被该行业自身所接管。除了他们，还有谁对执照如何颁发既有如此切身的利益，又有必需的专业知识呢？而该行业的利益，与我们其他人的利益是直接对立的——他们倾向于限制而非扩大从业人数。
本章的主题是政府垄断，而非消费者保护，所以我无法在此深入探讨一个问题：假如所有形式的专业执照，包括医生执照，都被废除（我认为它们理应被废除），将会发生什么。米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）在其著作《资本主义与自由》（Capitalism and Freedom）中对此有过详尽的讨论，正是他五十多年前的研究，首次揭示了行医执照与医生高收入之间的关系。
除了监管和执照，政府还通过贸易壁垒在一定程度上减少了竞争。对于一个给定规模的公司而言，市场越大，能容纳的公司就越多。美国汽车市场只能支撑四家制造商，但世界市场却能支撑更多。通过对外国汽车征收关税，政府加大了外国公司竞争的难度，从而降低了美国市场的竞争程度。在许多其他行业，情况也是如此。
政府鼓励垄断的还有一种方式，令人惊讶的是，这很可能是无心之举，是旨在帮助富裕纳税人避税的法律所带来的副作用。如果一家公司以股息的形式分配利润，股东就必须将股息申报为个人收入并缴纳所得税。如果公司将利润用于内部投资，从而提升其股票价值，那么股东或许能永久性地避免为这部分增值缴税，最坏的情况下，也只需在最终卖出时缴纳税率更低的资本利得税。因此，只要资本利得税率低于个人所得税率，那么对公司而言，将利润用于内部投资、扩大自身规模，就是更划算的——即便从生产效率的角度看，这样做会比把钱分给股东自行投资的效率稍低。这便导致了公司规模往往会超出其有效生产的最佳规模。在我初次撰写本章时，我曾指出，如果税法改革能消除这一税收优势，这种效应就会消失，但在陡峭的累进税制下，资本利得这个漏洞实在太过宝贵，没人会轻易放弃。十四年后，1986 年的税改法案大幅降低了最高税率，并取消了对资本利得的特殊优待。其最终结果之一，理应是那些效率低下的超大型公司规模的缩小。
综上所述，本章与前一章的结论是明确的。垄断权力只在一种情况下存在：一家公司既能控制现有竞争对手的价格，又能阻止新公司进入。要做到这一点，最有效的方式就是利用政府的权力。在我们的经济中，确实存在着相当多的垄断成分，但它们几乎无一例外都是政府的产物，在完全的私有财产制度下是无法存在的。
上一章：
《自由的体制》第六章 垄断（上）：如何输个精光下一章：
《自由的体制》第八章 剥削与利息Thoughts Memo 汉化组译制
感谢主要译者 gemini-2.5-pro，校对 Jarrett Ye
原文：daviddfriedman.com/Machinery 3rd Edn.pdf#page=53.12
作者：David Friedman
本译文仅供学习交流，不代表译者观点